David Jáuregui & Joseph Brandim Howson

Durante el sexenio de Enrique Peña Nieto (EPN), los medios estuvieron, saturados con promocionales del gobierno federal de manera recurrente. Quién no recuerda, por ejemplo, la emblemática frase “lo bueno casi no se cuenta, pero cuenta mucho”, que resonó durante varios meses por dondequiera.

Hasta comienzos de este año, no era posible analizar con suficiente precisión cómo se comportó el gasto en publicidad durante toda la administración pasada. Las cifras publicadas por la Secretaría de la Función Pública eran todavía preliminares, o bien, estaban en formatos completamente inmanejables para su estudio. Gracias a Fundar y Artículo 19 es que ahora las cifras finales del gasto en publicidad oficial del sexenio de EPN están disponibles y, sobre todo, trabajadas para poderse analizar.

Así pues, nos dimos a la tarea de analizar la dimensión temporal del gasto en comunicación social de la Administración Pública Federal (APF) durante el sexenio de EPN. Es decir, analizamos cómo se gastó en publicidad oficial de 2013 a 2018.

Hallazgos principales:

• El gasto del gobierno federal en publicidad oficial presenta un patrón recurrente: en los últimos meses del año, particularmente en diciembre, el gasto es regularmente más alto que en el resto de los meses del año. En promedio, durante el sexenio de Peña Nieto, uno de cada tres pesos del presupuesto federal de publicidad oficial se gastó solamente en diciembre.
• Entre 2013 y 2018, de las 182 entidades y dependencias de la APF, 36 han gastado en diciembre todo su presupuesto anual para publicidad oficial. Además, 10 de estas dependencias repitieron este patrón más de una vez.
• 72 dependencias gastaron, cuando menos en una ocasión, 90% o más de su presupuesto en el último mes del año. Si bajamos el requisito al 80% o más, más de la mitad de las dependencias 97 muestran este patrón.

En suma, encontramos un patrón evidente y marcado en cómo fue el gasto de publicidad oficial durante el último sexenio. Este patrón apunta a una mala planeación, programación y ejecución de los recursos; a una distribución arbitraria de la publicidad oficial; y, sobre todo, a deficiencias en la Ley General de Comunicación Social, la cual carece de criterios claros de asignación de publicidad oficial.

Asimismo, resulta preocupante la posibilidad de que este patrón indique también un mecanismo de presión a los medios, en el que el Estado deliberadamente postergue parte sustancial de su gasto de publicidad, para presionar o tratar de influir las coberturas de los medios a lo largo del año.

El sexenio de EPN, además de estar marcado por una deficiente administración y falta de transparencia en cuanto a la publicidad oficial, desaprovechó la oportunidad que tuvo de regular correctamente en este ámbito.

Entrada en vigor el 1 de enero de 2019, la Ley General de Comunicación Social es, en teoría, la encargada de regular el gasto gubernamental en publicidad oficial. Sin embargo, carece de criterios claros de asignación de la publicidad y de sanciones explícitas para su mal uso, además de que todavía permite la discrecionalidad del gasto en comunicación social.

La actual administración, entonces, tiene la oportunidad de abrogar la Ley actual y emitir una nueva, que tenga como base, por ejemplo, los estándares internacionales de regulación de la publicidad oficial emitidos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

El gasto navideño en publicidad oficial

Es un secreto a voces que, en la administración pública, se gasta apresurada y ampliamente durante los últimos meses del año. Este gasto “a las carreras” se debe, en primera instancia, a que los recursos no ejercidos en un año fiscal normalmente se recortan al siguiente. Sin duda, sería irrealista esperar que se gaste exactamente la doceava parte del presupuesto anual (~8.33%) en cada mes. Por ejemplo, pueden surgir crisis que requieran comunicación cuantiosa e inmediata por parte de una dependencia.

Así pues, con estas ideas en mente, nos dimos a la tarea de analizar cómo se modificó mensualmente el gasto en publicidad oficial durante el sexenio de Enrique Peña Nieto. Nuestros resultados apuntan a que, en realidad, el gasto federal en publicidad oficial sigue de manera desmesurada el comportamiento del tipo “gástalo o piérdelo”.

• Metodología

Desde 2012, la Secretaría de la Función Pública se comprometió a publicar los gastos en materia de la publicidad oficial en el Sistema de Comunicación Social (ComSoc). En esta base de datos, se encuentran todas las compras de publicidad oficial, detalladas por dependencia contratante, montos totales, proveedores contratados, producto comprado, fechas de liberación de los pagos y campaña relacionada a la contratación. Los datos están disponibles desde principios de 2012, hasta la fecha. Con el fin de considerar años completos y las cifras finales de las compras, nuestro periodo de estudio comprende de 2013 a 2018.

Ahora bien, la versión original de la base ComSoc tiene numerosos problemas relacionados con el registro y presentación de los datos. Es por ello que utilizamos la versión de ComSoc inicialmente limpiada por Fundar y Artículo 19, disponible aquí. En ésta eliminaron información incomprensible o irrelevante y filas en blanco; unificaron el formato de las fechas registradas; y homologaron los nombres de dependencias y entidades de la APF, de los beneficiarios del gasto y de los tipos de productos comprados. Incluso después de este gran esfuerzo, la base de datos queda lejos de estar completamente refinada. Pero eso también es de esperarse dado el tamaño de la base (con 97 mil filas de datos).

Cuando hablamos de “gasto”, nos referimos a la variable (columna) “importe” de la base ComSoc, la cual registra el monto bruto pagado por producto. A esta variable le sumamos el IVA correspondiente, con la intención de considerar la cifra total pagada en cada compra. Asimismo, deflactamos todos los montos finales (importe más IVA), utilizando el Índice Nacional de Precios al Consumidor como proxy para medir la inflación mensual (base segunda quincena de julio 2018). Por lo tanto, aquí se considera el gasto real en publicidad oficial (es decir, ajustado por la inflación).

Hablar del tiempo, sin embargo, es un tanto más complicado. La base ComSoc incluye tres variables referentes al tiempo: “mes”, “fecha de contrato” y “fecha de gasto”. Las dos primeras tienen deficiencias importantes en su registro ―como excesivos valores faltantes o registros metodológicamente oscuros que distorsionan las cifras―, por lo que decidimos utilizar como referencia temporal la variable “fecha de gasto”.

Esta variable, fecha de gasto, es la que refleja mejor cómo fueron las compras a lo largo del tiempo, puesto que indica el momento en que se paga el recurso y se entrega a los medios. Así, puede reflejar más claramente la calidad del gasto federal en publicidad oficial.

Vale mencionar que la variable “fecha de gasto” tiene un número marcado de registros de fechas mal escritas o sin registrar que eliminamos. Aun así, la subestimación debida a los registros eliminados es de proporciones mínimas que, en el agregado, no cambian los resultados ni interpretaciones (a saber, los montos de las compras eliminadas son solo el 0.0004% del total).

• Hallazgos

En la vida cotidiana, nos preocupa llegar a fin de mes porque se nos acaba el dinero y faltan días para la siguiente quincena. En el caso de la publicidad oficial, según los datos, parece que la APF tiene el problema opuesto: les sobra dinero y les queda poco tiempo para gastarlo.

Al utilizar la variable “fecha de gasto” para reagrupar todas las compras por mes, el gasto en publicidad oficial de la Administración Pública Federal se ve de la siguiente manera:

Gráfica 1. Gasto mensual en publicidad oficial, todas las dependencias

Fuente: Elaboración propia. Montos deflactados, base segunda quincena julio 2018.

Los porcentajes indican la proporción gastada en el mes, con respecto a ese mismo año, por lo que picos de montos similares (por ejemplo, 2013 y 2015) pueden representar porcentajes diferentes.

Esta gráfica tiene mucho por contarnos. Vamos punto por punto:

El comportamiento mensual del gasto federal en publicidad oficial presenta una evidente estacionalidad. En los últimos meses del año, particularmente en diciembre (línea punteada roja), se gasta mucho más que en todos los anteriores.

El gasto promedio decembrino de 2013 a 2018 fue, a saber, del 34.02%. Es decir, uno de cada tres pesos del gasto en publicidad oficial se gastó en diciembre.

En contraparte, los primeros meses del año muestran una caída dramática: en enero, se gastó en promedio 12.40% del presupuesto para publicidad y, en febrero, 4.86%.

Aunque van reduciendo su altura conforme avanza el sexenio, los picos decembrinos se observan en todos los años de la gestión de Enrique Peña Nieto.

La cúspide más alta es la de 2013, año en cuyo diciembre se ejerció 61.5% del gasto en publicidad oficial federal. Como contraste, el gasto promedio mensual del resto del año fue del 3.5%.

Luego, de 2014 a 2016, el gasto decembrino disminuyó casi en un cuarenta por ciento, para rondar casi el tercio del gasto anual (37.47% promedio).

A pesar de esta reducción, el gasto se siguió concentrando en los últimos meses del año. Normalmente, a partir de octubre, el gasto comenzó a incrementarse, hasta llegar a los grandes picos de diciembre.

Los años finales de EPN mostraron cimas similares (24.44% y 25.07%, respectivamente), pero con una diferencia sustancial: la de 2017 fue en diciembre y la de 2018, en noviembre.

En 2018 el gasto navideño se adelantó un mes, muy probablemente, por el cambio de gobierno de diciembre. Resalta que, en diciembre de ese año, las dependencias realizaron solamente 5.62% de su gasto en publicidad.

De hecho, en los meses en que se celebraron elecciones (área gris de la gráfica) y sus dos anteriores (mayo-julio 2015, abril-junio 2017 y mayo-julio 2018), se observan también incrementos considerables en el gasto. Sin embargo, estos aumentos no son tan marcados como podría esperarse, lo cual apunta hacia una conclusión positiva en este ámbito: las dependencias no necesariamente realizaron proselitismo electoral.

Cabe mencionar que, durante el sexenio de EPN, de las 182 entidades y dependencias de la APF disponibles en ComSoc, 36 gastaron cuando menos una vez todo su presupuesto anual en diciembre (19%). Además, 10 de estas dependencias repitieron este comportamiento más de una ocasión.

Si abrimos los parámetros un poco, bajando de 100% al 90% del gasto anual en diciembre, observamos que 72 dependencias gastaron así cuando menos en una ocasión. Si bajamos el requisito al 80% o más, más de la mitad de las dependencias (91) muestran este comportamiento.

Ahora bien, otra pregunta que plantearles a los datos es cómo se comporta el “gasto navideño” en publicidad oficial distinguiendo por dependencias.

El siguiente mapa de calor presenta una muestra de dependencias y entidades (eje vertical), con su respectivo gasto mensual en publicidad oficial (eje horizontal), para todo el sexenio de Peña Nieto. Tomamos 30 dependencias y entidades, bajo el criterio de representar lo mejor posible su variación en cuanto a funciones y tamaños.

Mientras más oscuro sea el tono de azul, es mayor el porcentaje del año gastado en el mes.

Fuente: Elaboración propia.

En consonancia con la Gráfica 1, en este mapa de calor puede observarse cómo el gasto se acumula regularmente al final del año. Las columnas de diciembre, en general, se oscurecen mucho más que el resto de los meses, rondando entre el 40% y hasta el 100% del gasto. Además, este mapa permite mostrar tres patrones relevantes sobre las diferencias entre dependencias de la APF.

En primer lugar, las grandes secretarías ―aquellas cuyo presupuesto y actividades son sustancialmente mayores― no presentan tan claramente la estacionalidad del “gasto navideño”.

El comportamiento del gasto mensual en estos casos no presenta ningún patrón evidente, sino que parece responder a las necesidades naturales de cada mes. Así, el color de estas filas se distribuye a lo largo del año en tonos de azul más claros. Ejemplos de estos casos son las Secretarías más importantes (Turismo, Salud, Relaciones Exteriores, Marina, Defensa, Hacienda y Crédito Público, Gobernación, Energía, Educación Pública, Desarrollo Social); así como otras dependencias de gran tamaño (Pemex, Procuraduría General de la República, Instituto Mexicano del Seguro Social, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología).

En contraparte y, en segundo lugar, las dependencias y entidades de menor envergadura son las que incurren más claramente en el “gasto navideño”.

A lo largo de las filas de estas dependencias, el color azul es muy claro durante los primeros meses del año y se va oscureciendo hasta llegar a diciembre. Pueden llegar hasta el azul más oscuro, el cual indica un gasto del 100% del año. Algunos casos ilustrativos son los siguientes: Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), Lotería Nacional, Liconsa, Instituto Nacional de Migración (INAMI), y la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (CONAVIM).

Debemos reconocer que es un aspecto positivo que, dentro de la estacionalidad general de diciembre, por lo menos las grandes secretarías no incurran en ella tan marcadamente. No obstante, el hecho de que las entidades pequeñas en general sean las que presentan en su gasto el comportamiento “navideño” puede ser más preocupante, en vista de que estas entidades y dependencias son las que, normalmente, requieren difusión más constante. Además, en general son las que en general se encargan de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA), por lo que su descuido también podría dificultar el acceso a estos derechos humanos.

El tercer punto observable en el mapa de calor son los casos atípicos en que se gasta todo o gran parte del presupuesto de publicidad oficial en un mes, pero que no es diciembre. Estas dependencias o entidades suelen ser las que sus responsabilidades pueden requerir amplia difusión en un momento particular, para atender alguna emergencia o campaña coyuntural. Por ejemplo, tras desastres naturales o urgencias de salud (como los sismos de 2017 o el brote de influenza en 2009), suelen ser necesarios gastos de urgencia en comunicación social para transmitir mensajes de alerta, prevención o instrucción a la población. Instituciones así son, por ejemplo, los Centros Nacionales para la Prevención y Control del VIH/SIDA (CENSIDA) y de Enfermedades (CENAPRECE), la Oficina de la Presidencia de la República y el Instituto Mexicano de la Radio (IMER).

Los casos por el estilo clarifican que gastar todo en un mes no es necesariamente un error de administración de recursos, si la situación lo amerita. El problema es cuando esto se vuelve un patrón tan marcado como el “gasto navideño” en publicidad oficial.

Un último punto que vale la pena abordar es la dinámica de las contrataciones y los pagos de las compras de publicidad. Para ello, el contraste entre las referencias temporales de “fecha de gasto” y “fecha de contrato” puede ser una aproximación útil.

Observar cuánto se tardan en pagar las compras después de la fecha de contratación permite ahondar en cómo es, con respecto al tiempo, el gasto federal en comunicación social. Esto es importante porque, si aceptamos conceder el beneficio de la duda, podría darse el caso de que las compras acumuladas en los últimos meses del año sean para comprar por adelantado para el siguiente. Sin embargo, las fechas de contratos y de pagos parecen indicar lo contrario.

En primera instancia, según los datos del ComSoc, las compras de publicidad oficial tardan, en promedio, 66 días hábiles (tres meses naturales) en pagarse, después de la fecha de contratación. Alrededor de la mitad de las compras (55%) se pagaron en un lapso menor a tres meses y la gran mayoría de ellas (90%) fueron liquidadas en menos de seis meses.

Luego, la posibilidad de que el gasto decembrino en realidad sea algo positivo queda mermada en vista de que las compras contratadas en diciembre se pagaron, en promedio, 20.67 días hábiles más tarde. En el mismo sentido, el 74% de esos contratos fueron liquidados en un lapso menor a tres meses. Así pues, las compras contratadas en diciembre terminan en lapsos cortos, los cuales generalmente no alcanzan a cubrir más que unos días a futuro. De esta manera, el gasto decembrino no está conformado por compras con una debida planeación para el mediano, ni mucho menos el largo plazo.

Por el otro lado, las compras pagadas en diciembre fueron contratadas, en promedio, 71.89 días laborales antes. Cerca de la mitad de estas compras fueron contratadas hasta tres meses antes (46%); y la gran mayoría, hasta seis meses antes (86%). Esto quiere decir que el gobierno federal “detiene” gran parte de los recursos (voluntariamente o no) hasta diciembre.

A su vez, esta lentitud en los pagos puede servir como mecanismo de presión a los medios: que el recurso llegue o no en diciembre, podría depender del comportamiento de los medios a lo largo del año. En consecuencia, los medios pueden estar presionados durante el año, coartándose así la libertad de expresión.

Conclusiones

El gasto en publicidad oficial, como detallamos aquí, muestra una estacionalidad claramente marcada. En los últimos meses del año, en especial en diciembre, el gasto se incrementa sustancialmente. Este patrón se repite a lo largo de todo el sexenio de Enrique Peña Nieto. Este “gasto navideño”, argumentamos, es parte de un comportamiento generalizado en la APF. Dado que los recursos no gastados en un año normalmente se recortan al siguiente, las dependencias suelen gastar “a las carreras” antes de que cierre el ejercicio fiscal.

Los resultados apuntan a tres conclusiones. En primer lugar, una de corte metodológico.

Identificamos deficiencias importantes en el registro de los datos en ComSoc, específicamente en las referencias temporales incluidas en la base. Como mencionamos, la variable “mes” ―que, según el manual para uso interno de ComSoc, representa el “mes al que corresponde la erogación”― distorsiona el comportamiento mensual del gasto. Al utilizar esta variable para el mismo análisis, los picos de final de año se elevan sobremanera (casi el doble). Posiblemente se deba a que la prisa de fin de año no solo presione para ejercer todo el dinero, sino también para publicar toda la información. De hecho, parece como si todos los contratos que no se hubieran pagado en diciembre, se registraran en ese mes para poder liberar la información.

Asimismo, las tres variables del tiempo tienen valores faltantes o mal registrados. El caso de “fecha de contrato” es el más evidente, pues casi un sexto de sus entradas está en blanco.

Entonces, como primera conclusión, remarcamos la importancia de la información. Sin datos confiables, oportunos y, sobre todo, trabajables, se vuelve más complejo, si no es que imposible, el estudio de la Administración Pública dirigido a su mejora. Es necesario, pues, que la Secretaría de la Función Pública perfeccione el registro de la información relativa al gasto en publicidad oficial. En este afán de transparencia, también urge un manual o glosario ciudadano que permita dar claridad sobre los datos del gasto en publicidad oficial registrado en ComSoc.

La segunda conclusión es relativa a la calidad de la administración pública.

Puesto en perspectiva frente a otros países del mundo, gastar más en el último mes del año fiscal es común. En Estados Unidos, el gasto promedio al final de su ciclo fiscal es alrededor del 16%; en Reino Unido, del 9.5%.¹ El problema, sin embargo, es que en el caso mexicano estos incrementos al final del ejercicio fiscal son desmesuradamente grandes. Estos incrementos apuntan a una serie de malas prácticas de gestión pública. Los picos al final del año podrían significar que el gasto no se realiza de acuerdo con los planes anuales entregados en diciembre del año anterior. Tal gasto generalmente se llevaría a cabo, paulatinamente, durante el año.

La firma de contratos y el gasto de fondos al final del año sugiere que no se han seguido los objetivos anuales, pues en general las dependencias llegan a diciembre con un superávit presupuestario considerable.

El gasto decembrino que identificamos también señala la posibilidad de pagos acelerados o compras que no siguen procesos formales de adquisición. Si hay una oleada grande de contratos o gastos al final del año, esto significa que es probable que los departamentos legales y financieros de las dependencias se vean abrumados por la súbita y excesiva cantidad de trabajo. Esto crea condiciones para malas prácticas en el gasto público. Cabría la posibilidad de que los contratos no se revisen adecuadamente o no se sigan las rutas formales para realizar pagos.

En esencia, es poco probable que las compras de publicidad oficial se puedan realizar con la debida diligencia si se acumulan de esta manera al final del año.

Finalmente, nuestra tercera conclusión es relativa a la libertad de expresión.

Esperar hasta fin de año para pagar los contratos realizados durante el año significa que los proveedores tienen que esperar el pago. Además de causar problemas financieros a los proveedores, también significa que los proveedores están en deuda con el contratista hasta que se realice el pago.

En el contexto de publicidad oficial, esto significa que los medios podrían estar bajo la presión de dependencias, potencialmente influyendo en la cobertura y las comunicaciones entregadas por los medios. El Estado, disfrazado de Santa Claus, podría condicionar el regalo navideño de los medios a cambio de que “se porten bien” a lo largo del año.

Otras investigaciones han mostrado que la publicidad oficial, de hecho, sí ha sido utilizada como medio de presión o incluso de “censura indirecta” para con los medios.² En México, lo que menos necesitan los medios (y en particular la prensa) es otra amenaza para que puedan cumplir su trabajo y, sobre todo, para que no se coarte la libertad de expresión. Nuestros hallazgos, sin embargo, apuntan a que podría estar ocurriendo.

La administración de Andrés Manuel López Obrador debe evitar el patrón del sexenio anterior, a fin de salir de las malas prácticas de gestión pública que se dieron en materia de publicidad oficial.

La Ley General de Comunicación Social ha permitido la discrecionalidad y la gestión cuestionable de los presupuestos asignados a publicidad oficial. Entonces, López Obrador tiene la oportunidad de cambiar la situación si se expide una nueva ley que regule, con reglas y criterios de asignación claros, cómo se asignan las compras de comunicación social.

Así pues, nuestro punto final es simple: si el gobierno actual busca realizar cambios de fondo en la Administración Pública, debe recordar que no solamente es cuestión de gastar menos (o más, en cualquier caso), sino también de gastar mejor.

1^ Fichtner, J. and Greene, R. (2014) Curbing the Surge in Year-End Federal Government Spending: Reforming ‘Use It or Lose It’ Rules. Virginia. Disponible en: https://www.mercatus.org/system/files/Fichtner-Year-End-Spending.pdf; Schweich, T. (2012) Statewide Year End Spending Practices. Jefferson City. Disponible: https://app.auditor.mo.gov/repository/press/2012-44.pdf.

2^ Por ejemplo, World Association of Newspapers and New Publishers y Center for International Media Assistance (2014). Comprando complacencia: Publicidad oficial y censura indirecta en México. Ciudad de México: Proceso editores.